2020-04-29

一、 編制背景

提高國家應急管理水平，提升防災減災救災能力，是實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢的必然要求，是關系人民群眾生命財產安全和國家安全的大事，是我們黨治國理政的一項重大任務。我國是世界上災害最為嚴重的國家之一，突發事件易發多發，生產安全事故總量仍然偏大。面對嚴峻復雜的自然災害和生產安全形勢，國家應急管理提和能力仍然相對落后，應急管理信息化水平不高，迫切需要運用云計算、大數據、物聯網、人工智能等新技術，建設全面支撐具有系統化、扁平化、立體化、智能化、人性化特征，與大國應急管理能力相適應的中國現代應急管理體系。

（一） 編制應急管理信息化發展戰略規劃是落實黨和國家重大戰略部署的具體舉措。

面對新形勢新任務新要求，緊緊抓住應急管理事業改革發展的重大戰略機遇，緊抓編制應急管理信息化發展戰略規劃，是深入貫徹落實習近平總書記關于加強自然災害防止體系建設、國家大數據戰略系列論述的重要舉措，也是主動對接“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶發展等國家戰略的具體行動。

（二） 編制應急管理信息化發展戰略規劃是構建中國特色打過應急管理體制的迫切需要。

信息化是構建新時代大國應急管理體系的基礎工程，也是提升應急保障能力的必由之路。編制應急管理信息化發展戰略規劃是推動應急管理事業改革發展的先導工程，是確保信息化與應急管理事業發展一體規劃、同步推進的重要基礎。只有做好規劃，才能逐步實現風險監測預警、應急指揮保障、智能決策支持、公眾自救互救和輿情引導等應急管理能力的快速提升，最終實現以信息化推動應急管理能力現代化的目標。

（三） 編制應急管理信息化發展戰略規劃是實現應急管理信息化跨越式發展的首要任務。

應急管理部剛剛組建，信息化基礎薄弱，無法滿足新時代應急管理工作需要。與此同時，黨和國家對應急管理事業的殷切期盼和部黨組對應急管理信息化的高度重視，給應急管理信息化發展帶來了歷史性機遇。應急管理信息化發展戰略規劃的編制，可以采用統籌、集約、開放、高效的設計理念，著力破解政府部門信息化過程中出現的問題，充分運用云計算、大數據、物聯網、人工智能、移動物聯等新一代信息技術，推進先進信息技術與應急管理業務深度融合，從而實現應急管理信息化跨越式發展。

本規劃框架是應急管理信息化工作的根本遵循，用于指導今后 五年全國應急管理信息化規劃發展和建設。

二、 指導思想、基本原則和愿景目標

（一） 指導思想

貫徹落實黨的十九大會議精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，牢固樹立總體國家安全觀，堅持以人民為中心的發展思想，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態救災和非常態救災相統一，緊緊圍繞新時代應急管理工作的新形勢新任務新要求，全面加強應急管理信息化建設與應用，以信息化他推進應急管理能力現代化，為形成“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”的中國特色應急管理體制、建立高效科學的自然災害防治體系和安全生產事故預防體系提供基礎性、綜合性、戰略性保障支撐。

（二） 基本原則。

堅持統籌發展原則。千年古畫信息化頂層設計，堅持統一領導、統一規劃、統一標準、統一管理，加強對全國應急管理信息化工作的統籌指導，立足當前、面向長遠、有序推進、確保應急管理信息化全面協調可持續健康發展。

堅持業務引導原則。以需求為依據，以問題為導向，緊密圍繞應急管理、防災減災和安全生產工作需要，準確把握現代信息技術在傳統業務流程和工作模式改革創新的關鍵作用。以數據為關鍵要素，以應用為核心，促進技術與業務深度融合，最大限度發揮信息化效能。

堅持創新驅動原則。把握全球信息技術發展趨勢，推動云計算、大數據、物聯網、人工智能、移動互聯、IPv6、虛擬現實(VR)、增強現實（AR）等新一代信息技術深度應用，加強應急管理技術創新、應用創新、模式創新，不斷激發創新內生動力營造創新良好生態、拓寬創新發展途徑。

堅持共享眾創原則。立足業務協同與聯動需求，把握大數據時代特征，按照集約化原則建設信息化基礎設施和信息系統，廣泛匯聚信息資源，構建共享服務體系，推動跨部門、跨層級、跨區域的互聯互通、信息共享和業務協同，消除信息孤島。運用互聯網思維，鼓勵政府、企業、社會共同參與應急管理信息化建設，營造眾創眾智的新生態。

堅持安全可控原則。大力推進自主可控核心技術在關鍵軟硬件和技術裝備中的規模應用，不斷增強信息化基礎設施的韌性抗毀能力和安全保障能力，強化信息系統安全防護和數據分級分類管理，確保系統和應用可靠、可信、可控，蠻子突發事件全天候、全方位、全過程應急處置需求。

（三） 愿景目標。

緊緊抓住應急管理事業改革發展的重大戰略機遇，光譜見科學、全面、開放、先進的應急管理信息化體系，加快現代信息技術與應急管理業務深度融合，促進體制機制創新、業務流程再造和工作模式創新，不斷提高風險監測預警、應急指揮保障、智能決策支持、政務服務和輿情引導應對等應急管理能力，全面支撐具有系統化、扁平化、立體化、智能化、人性化特征的現代應急管理體系建設。

到2020年，初步形成較為完備的應急管理信息化體系，基本建成覆蓋重點風險領域的感知網絡、多手段融合的國家應急通信網絡和北京主數據中心，計算、存儲等基礎設施全面云化，應急管理業務應用體系全面覆蓋各類業務并在突發事件的事前、事發、事中、事后階段發揮關鍵支撐作用，技術創新實力逐步提升，信息化人才隊伍不斷壯大，工作機制逐步完善，信息化發展達到國內同行業領先水平，實現應急管理信息化跨越式發展。

到2022年，再上一個臺階，全面形成應急管理信息化體系，感知網絡實現全域覆蓋，天地一體化應急通信網絡韌性、高速、智能、融合，信息化基礎設施性能強大、穩定可靠，大數據、人工智能、機器人、移動互聯等新技術得到廣泛應用，形成高度智能、自我進化、共享眾創的應急管理信息化新生態，實現應急管理全面感知動態監測、智能預警、扁平指揮、快速處置、精準監管、人性服務，信息化發展達到國際領先水平，為構建與大國應急管理能力相適應的中國現代應急管理體系提供有力支撐。

三、總體設計

構筑應急管理信息化發展“四橫四縱”總體架構（如圖1所示），形成“兩網絡”、“四體系”、“兩機制”。“兩網絡”指全域覆蓋的感知網絡、天地一體的應急通信網絡。“四體系”指先進強大的大數據支撐體系、嚴禁全面的標準規范體系。“兩體制”指統一完備的信息化工作機制和創新多元的科技力量匯集機制。

圖1應急管理信息化總體框架示意圖

全域覆蓋的感知網絡：通過物聯感知、衛星感知、航空感知、視頻感知、全民感知等途徑，匯集各地、各部門感知信息，構建全覆蓋的感知網絡，實現對自然災害易發多發頻發地區和高位行業領域全方位、立體化、無盲區動態監測，為多維度全面分析風險信息提供數據源。

天地一體的應急通信網絡：采用5G、軟件定義網絡（SDN）、IPv6、專業數字集群（PDT）等技術，綜合專網、互聯網、寬窄帶無線通信網、北斗衛星、通信衛星、無人機、單兵裝備等手段，建成天地一體、全域覆蓋、全程貫通、韌性抗毀的應急通信網絡。

先進強大的大數據支撐體系：建設全國應急管理數據中心，構建應急管理業務云，形成性能強大、彈性計算、易購兼容的云資源服務能力；構建全方位獲取、全網絡匯聚、全維度整合的海量數據資源治理體系，滿足精細治理、分類組織、精準服務、安全可控的數據資源管理要求。

智慧協同的業務應用體系：建設統一的全國應急管理大數據應用平臺，形成應急管理信息化體系的“智慧大腦”，通過機器學習、神經網絡、知識圖譜、深度學習等算法，利用模型工廠、應用工廠和應用超市等為上層的監督管理、監測預警、指揮救援、決策支持、政務管理5大業務域提供應用服務能力，有力支撐常態、非常態下的事前、事發、事中、事后全過程業務開展；構建統一的門戶，為各級各類用戶提供集成化的應用服務入口。

安全可靠的運行保障體系：建立全面立體的安全防護體系和科學智能的運維管理體系。實現對應急管理信息系統的多層次、全維度的安全防控，部署智能化運維管理系統，建立完善的運維管理制度和運維反應機制，保障應急管理部信息網絡以及應用系統安全、穩定、高效、可靠地運行。

嚴謹全面的標準規范體系：各標準之間相互聯系、相互作用、相互約束、相互補充，構成一個完整統一體，指導應急管理信息化建設全過程。

統一完備的信息化工作機制:建立應急管理部全國統一領導、地方各級部門分工協作的信息化工作組織領導體系，建立覆蓋項目建設全過程的協調聯動制度機制、項目管理制度，完善應用考核機制。

創新多元的科技力量匯集機制:培育專業化的技術研究團隊，打造應急管理信息化專業人才培養體系，加強各類先進技術攻關、融合與集成創新，建立開放的“政產學研用”技術創新機制和產業生態，調動全社會力量共同參與應急管理信息化建設。

四、分項設計

(一)感知網絡。

圍繞自然災害監測、城市安全監測、行業領域生產安全監測、區域風險隱患監測、應急救授現場實時動態監測等應用需求，利用物聯網、衛星遙感、視頻識別、網絡爬蟲、移動互聯等技術，通過物聯感知、衛星感知、航空感知、視頻感知和全民感知等五類感知途徑，匯集各地、各部門感知信息，建設全域覆蓋的感知網絡(如圖2所示)。實現對自然災害易發多發頻發地區和高危行業領域全方位、立體化、無盲區動態監測，為多維度全面分析風險信息提供數據源。

圖2感知網絡示意圖

主要感知途徑包括物聯感知、衛星感知、航空感知、視頻感知和全民感知等五種途徑。

物聯感知利用固定臺站式傳感器或便攜傳感器，重點獲取設施設備、環境以及人員的基本信息和安全相關狀態信息。

衛星感知利用氣象衛星、資源衛星等衛星平臺搭載的可見光、微波、多光譜等探測設備，采集地震、地質、氣象、水旱等災害的遙感信息。

航空感知利用直升機、無人機等空中平臺搭載的圖像、紅外、激光、氣體等探測設備，采集監測監管對象、災害事故現場、災害態勢演變的信息。

視頻感知利用搭載在地面固定設施或移動云臺、單兵、移動終端、可穿戴設備上的圖像傳感器，采集災害事故現場視頻圖像信息，為可視化調度指揮、視頻會商提供視頻資源。

全面感知充分發揮社會公眾力量，利用語音電話、文字短信、移動應用等信息化手段，舉報隱患風險和事故災害，通過對網絡信息和社會輿情的智能分析，挖掘潛在風險，獲取災害信息。

應急管理部門重點推進森林、草原、礦山、危陵化學品、煙花爆竹、金屬冶煉、消防重點單位等領域和災害事故現場感知端建設，接入水早、氣象、地質災害和道路、交通，建筑施工、民航、鐵路、特種設備、重大基礎設施等行業領城感如信惠，依托互聯網、應急通信網絡，傳輸匯集至應急管理部數據中心，實現感知對象全覆蓋、感知終端全接入、感知手段全融合、感知服務全統一，滿足風險隱患和災害事故數據的全面感知要求。

應急管理部負責衛星感知和全民感知建設，組織減災遙感衛星研制與發射，統籌與有關部門建立和完善衛星遙感資源、災害事故與社交媒體等信息共享機制，部本級信息共享,地方多級應用。物聯感知、航空感知和視頻感知分常態和非常態兩種情況考慮:常態下，地方應急管理部門按照應急管理部出臺的建設要求和標準規范組織推進安全監測監控系統建設，以市、縣、區城、生產經營單位自主建設為主，最終匯聚于應急管理部本級數據中心;非常態下，應急管理部統籌建立災害事故現場信息動態監測機制，地方按照應急管理部統籌制定的標準進行前端部署，就近安全接入應急通信網絡。

(二)應急通信網絡。

應急管理部使用指揮信息網、衛星通信網和無線通信網、國家電子政務外網、國家電子政務內網和互聯網，組成天地一體的應急通信網絡 (如圖3所示)，其中指揮信息網、衛星通信網和無線通信網自建。指揮信息網承載應急決策、指揮調度、協同會商、態勢分析等核心業務系統，嚴格控制用戶范圍;國家電子政務外網承載政務辦公、風險監測預警等應用，提供應急管理全系統用戶使用;國家電子政務內網用于承載和處理涉密信息，提供應急管理涉密用戶使用;互聯網面向社會公眾提供信息發布和政務服務。應急通信網絡在充分整合消防救援、地震、森林消防、煤監等單位存量通信網絡資源基礎上，依托國家天地一體化信息網絡工程，實現“全面融合、全程貫通、隨遇接入、按需服務”，為應急救授指揮提供統一高效的通信保障。

圖3 應急通信網絡示意圖

1.指揮信息網。

指揮信息網作為應急通信網絡的主體和核心，是承載應急管理部應急救授指揮等關鍵業務和傳輸大容量信息數據的地面有線通道。指揮信息網按照信息安全等級保護三級要求設計，屬于非涉密網絡，由核心層、匯聚層和接入層組成(如圖4所示)，應用IPv6、軟件定義網絡(SDN) 等先進組網技術，覆蓋部、省、市、縣四級。其中，核心層、匯聚層和在京城域網組成骨干網，與國家電子政務外網、互聯網進行安全互聯，實現雙環骨干、分層匯聚、逐級接入，體現“主備雙路、柔韌抗毀、全域覆蓋、敏捷高效”的特點。

圖4 指揮信息網網絡拓撲示意圖

核心層網絡實現指揮信息網跨區域數據的高速交換和傳輸，綜合考慮數據中心部署、運營商資源、人才資源等因素，選取北京、上海、蘭州和貴陽四個城市作為核心層骨干節點組建環狀核心網，具備雙平面鏈路冗余能力，鏈路帶寬1Gbps (支持10Gbps/40Gbps/100Gbps平滑升級)。

匯聚層網絡實現省內數據流量的匯聚和控制轉發，全國32個省級節點(含新疆建設兵團)通過雙鏈路上連至核心層骨干節點。

接入層網絡實現省內各級網絡節點逐級接入指揮信息網，覆蓋省、市、縣各級應急管理部門和直屬駐地單位，預留鄉鎮網絡接口。省級應急管理節點部署于省級應急管理部門和消防總隊，市、縣兩級應急管理節點部署于所在轄區應急管理部門(消防支隊、消防大(中)隊)。整合消防救援、地震、森林消防、煤監等單位存量網絡資源，按照就近原則，將直屬單位就近接入對應層級網絡節點。市級和縣級節點可果用雙鏈路上聯到上級網絡節點，所有鏈路均須具備鏈路保護能力。

應急管理部負責建設指揮信息網骨干網，接入層網絡以消防指揮調度網為基礎，由省級應急管理部門在應急管理部指導下建設。

2.衛星通信網。

按照自主可控的原則，形成廣域覆蓋、隨遇接入、資源集成的應急管理衛星通信網。網絡采用VSAT、衛星移動通信、高通量等衛星通信技術，利用我國現有衛星資源(各種傳統通信衛屋、天通衛星、高通量衛星)和未來的衛星資源(天地一體化衛星、移動多媒體廣播衛星等),緊密結合天地一體化信息網絡工程，支撐應急現場遠距高通信保障和扁平化的應急指揮。

衛星通信網由空間段和地面段兩部分組成(如圖5所示)，空間段包括傳統通信衛星、天通衛星、高通量衛星及其他衛里，地面段包括VSAT衛星應急通信系統地球站、天通衛星應急通信系統終端、衛星窄帶應急通信系統遠端站、高通量衛星應急通信系統遠端站及天地一體化信息網絡信息港等各類地球站，體現“廣域覆蓋、資源集成、隨遇接入”的特點。

圖5衛星通信網網絡架構示意圖

VSAT衛星應急通信系統:利用傳統通信衛星，實現應急指揮中心與災害事故現場之間的話音、數據、視頻等信息的遠程傳輸。系統能夠智能調配衛星資源，實現各類VSAT衛星地球站的統一管控，主要由部級中心站、二級主站、(含固定地面站、車載站、便攜站、機載站等站型)等部分組成。

高通量衛星應急通信系統:重點實現應急數據的遠程傳輸，具有便攜小巧、高帶寬等特點。系統由高通量統一接入服務系統、各類高通量衛星遠端站等部分組成。

天通衛星應急遁信系統:建設天通衛星應急通信系統，使用“國家應急通信專用號段”，實現災害事故現場第一時間的情況上報。系統支持話音、短信和低速數據傳輸，具有覆蓋范圍廣、便于攜帶、與公網無縫銜接等特點，主要由天通統一接入服務系統、各類天通終端等部分組成。

衛星窄帶應急通信系統:利用衛星窄帶通信，實現公網無法覆蓋區域的環境數據采集、預警信息發布、狀態監控等信息的傳輸，由衛星窄帶統一接入服務系統、各類無人值守衛星遠端站等部分組成。

天地一體化信息網絡:開展天地一體化信息網絡工程示范應用，向搶險救災機構、指揮人員提供全天時、全天候、高精度的信息支援。應急管理部構建統一衛星主站和網管系統，制定統一建設標準，統一租用衛星資源，組織開展衛星通信網的建設。地方各級應急管理部門按照應急管理部統一標準，建設衛星通信終端和遠端站，統一接入應急管理部衛星通信網。

3.無線通信網。

無線通信網作為應急通信可要的重要組成部分，采用“公專互補。寬窄融合、固移結合“ 的多維組網形態，充分利用PDT數字集群、LTE寬帶專網。Mesh自組網、衛星定位等多種技術手段，解決不同應用場量下語音、圖像、視頻、數據的高速傳輸和時間校對、位置服務等名類需求， 助力各級部門開展指揮調度、日常辦公、監督執法等業務工作，為應急響應中的救援隊伍、聯動部門、社會公眾和國際救援與協作提供應急通信服務，確保協同救援和日常移動通信中全地域、全過程、全天候的通信保障。無線通信網主要由固定部署的專用無線通信系統基于公共通信設施的無線通信系統、時空統一服務系統、現場應急通信系統和專業無線通信終端五部分組成(如圖6所示)，體現“多制式融合、多部門協同、多形態共用”的特點。

圖6 無線通信網網絡架構示意圖

建設固定部署專用無線通信系統，實現部、省、市、區縣四級應急響應中語音通信業務的統一指揮調度，各市采用PDT等數字集群技術，升級替代舊有模擬集群系統，建設廣覆蓋的地區性數字集群網絡，采用LTE等寬帶通信技術，為重點保障目標建設區域性覆蓋的專用寬帶數字集群系統，按需接入到市級、省級、部級指揮中心。作為專用無線通信系統的重要補充，基于公共通信設施建設部-省兩級公網集群、移動政務等無線通信系統，以及部一省一市三級3G/4G/5G圖傳系統;建設部一省兩級時空統一服務系統，提供系統時間基準和位置信息服務;各級針對無專網和公網覆蓋區域的應急任務，采用快速部署的現場應急通信系統實現區域覆蓋，連接后方指揮中心確保災情上報和指揮調度暢通;各級按需配備專業無線通信終端，解決語音對講、可視化指揮、數據傳輸需求。

應急管理部負責規劃無線通信網和制定標準規范，建設部級管理系統，負責向工信部申請應急管理部專用頻率資源。按照各級政府牽頭、多部門共建共用的原則，地方應急管理部門建設各級無線通信網，按照標準規范配備通信終端，實現與部級管理系統的互聯互通。

(三)大數據支撐體系。

1.數據中心。

依據集約化建設原則，建設綠色節能型高密度數據中心,包括“1+3"部本級數據中心、區域數據中心和邊緣節點。應急管理部根據各地規劃和業務發展情況，通盤設計全國區域數據中心布局。

應急管理部統一組織建設“1+3” 部本級數據中心。基于國家網絡資源、節能、人才資源儲備、政策環境、成本、自然災害發生頻率等因素綜合考慮，具體包括北京主數據中心和貴陽備份數據中心、上海冷數據存儲中心、中衛高性能計算中心，預計來來5年達到千PB級數據存儲及相應運算能力，為部本級、國家煤礦安監局、中國地震局、消防救援局、森林消防局及有需求的地方應急管理部門提供數據存儲和計算資源。“1+3"數據中心的定位和功能見表1。

各級應急管理部門充分依托應急管理部信息化基礎設施和本地政務云等國家信息化基礎設施開展信息系統建設與應用，對機房建設、服務器購置等項目進行嚴格控制，避免投資浪費。

2.云計算平臺。

規劃建設應急管理云。打造性能強大、彈性擴展、先進開放、邏輯一體的云計算平臺，資源統一調度和整合管理，提供隨時、隨地、隨帶、統一的云貴源服行支撐。

遵循“分層解耦、異構兼容”的設計思路，應急管理云架構設計如圖7所示。分層解耦是基于標準接口對基礎設施即服務(IaaS)與平臺即服務(PaaS)的資源服務解耦，異構兼容是不同廠商基礎設施資源進行一體化納管。平臺采用SDN技術對云資源進行分區，劃分成多個網絡邏輯隔離的業務區域，實現不同網絡業務的統一承載。

應息管理云主要包括基礎設施即服務、平臺即服務、云安全以及云管理。在IaaS層面，構建計算、存儲、網絡資源池，實現資源服務彈性伸縮與調度管理，提供虛擬私有云( VPC)和虛擬數據中心(VDC )等綜合基礎設施服務。在PaaS 層面，構建計算服務、數據庫服務、中間件服務、微服務框架，提供彈性運行環境和通用支撐服務。構建云安全體系，包含云計算平臺自身物理環境、網絡通信、區城邊界和計算環境安全，提供云數據安全、云密碼等云安全服務。建設云管理平臺，提供云基礎管理、運維管理、運營管理、異構云管理。

應急管理云主要部署于部本級數據中心，用戶通過不同的網絡環境連接，可以通過云管平臺對資源進行管理和維護。各級應急管理部門除使用各地政務云部署業務系統以外，可在應急管理云部署，原則上不再建設(包含租賃方式)獨立的云計算環境。

圖7云計算平臺技術架構示意圖

3.數據治理。

按照“數用分離，智能驅動”的思路，構建符合大數據發展的應急數據治理體系，實現從數據接入、處理、存儲、應用等全生命周期的治理。應急管理數據治理建設內容概括為在統一信息資源規劃下，利用數據接入、數據處理以及數據管控三個系統實現應急管理業務數據的匯聚、治理，形成統一大數據資源中心，對外提供數據共享交換、數據應用兩大類服務。總體架構設計如圖8所示。

圖8數據治理示意圖

信息資源規劃:建立全面、標準、量化的應急管理信息臺賬，明確應急管理信息分類、信息項、信息源頭、共享交換條件等數據描述，為應急管理業務系統和政務信息共享提供數據資源清單，同時形成指導應急管理數據質量的數據治理標準和規范，為數據接入、數據匯聚、數據存儲、數據發布、數據交換、數據應用提供強制性的技術約束，確保應急管理的數據治理工作規范、統一、有據。

數據接入系統:利用數據抽取、消息服務、文件上傳、填報采集等技術手段，以人工導出、前置抽取等方式，實現多源異構數據的跨網絡、跨地域的統一引接。

數據處理系統:通過提取、清洗、關聯、比對、標識等數據處理模型，依托自然語言處理、語音分析、生物特征識別等人工智能算法，實現結構化、半結構化以及非結構化數據的融合處理，為構建大數據資源中心提供支撐。

大數據資源中心:包括原始庫、資源庫、主題庫、專題庫、知識庫，為監督管理、監測預警、指揮救援、決策支持、政務管理五大業務城提供數據支撐。

數據交換系統: 提供跨應用、跨業務、跨部門的信息共享，通過應急通信網絡為各級應急管理部門提供監督管理、監測預警、指揮救援、政務管理等全業務域數據。通過電子政務外網與國家共享交換平合對接獲取其他部委應急管理業務相關數據，分類接入氣象、自然資源、水利、交通運輸、海洋、森林等外部單位信息資源，不斷擴大信息獲取范圍。通過互聯網為社會公眾提供災情信息發布、政務服務等相關信息。

數據應用服務:基于大數據資源中心，為上層的監督管理、監測預警、指揮救援、決策支持、政務管理五大業務域業務系統提供統一高效的數據服務支撐。

數據管控系統:包括數據標準管理、元數據管理、數據資產管理、數據質量管理和數據運維管理、數據運營管理等，形成應急管理數據運維能力，有效提升應急管理數據質量。

數據治理以應急管理部本級基于云計算平合組織建設為主，建設成果供國家和地方應急管理部門多級應用。省級應急管理部門按照應急管理部要求和相關標準規范組織開展所轄應急管理業務數據整合治理工作，定期向部級平合同步信息資源目錄，遵循國家和本級政府電子政務部門的具體規定做好與同級政府部門的信息資源共享交換與開發利用工作。

(四)業務應用體系。

建設智慧協同的業務應用體系，形成“1+5+5+1"的架構設計（如圖9所示），即：1個大平臺、5大業務域、5大集成門戶和1個應用生態。

1. 一個大數據應用平臺。

大數據應用平臺作為應急管理信息化體系的“智慧大腦“，通過機器學習、神經網絡、知識圖譜、深度學習等算法，利用模型工廠、應用工廠和應用超市為應急管理綜合監測預警、風險感知、研判分析、輔助決策以及應急管理“一張圖”等業務提供模塊化、組件化、智能化服務。

構筑統一管理、統一調度、分別適配的模型工廠。利用分類智能化建模工具，整合態勢感知類、監測預警類、監督管理類、災后評估類、分析研判類、資源調度類等模型資源，形成涵蓋聚類算法、圖像分析算法、機器學習算法、音視頻分析算法等算法倉庫，并結合語音檢索、知識圖譜等構建基礎的模型工廠。     形成集應用構建、組裝、評測、管理與一體的應用工廠。應用工廠基于模型工廠，實現通用應用和綜合應用的統一集成封裝與應用解構。其中通用應用包括信息流程類、交互支撐類、數據應用類、業務應用類等通用的應用服務;綜合應用在通用應用的基礎上，進一步形成包括應急管理指數、綜合態勢分析、綜合監測預警、綜合輔助決策、綜合智能服務、智能訂閱服務、綜合信息搜索等綜合類應用。    構建面向監督管理、監測預警、指揮救援、決策支撐和政務管理5大業務的應用超市。利用模型工廠和應用工廠,形成包括應用推薦、應用上線、應用下載、應用檢索、應用排名、應用更新、應用下線等的應用超市，為業務系統提供“眾創眾智、協作共享”的應用開發支撐。    應急管理大數據應用平臺由應急管理部統一組織建設，支撐部本級5大業務域。各級應急管理部門應按照部本級大數據應用平臺的設計框架和技術路線統一集成形成省級應急管理綜合應用平臺，對各類數據資源進行自動匯聚、關聯、融合，并按要求實時匯入應急管理大數據應用平臺。各級應急管理部門開發建設的信息系統必須提供免費接口，為互聯互通、數據共享、業務協同打好基礎。

2.五大業務城。

按照應急管理部的職能定位，將應急管理業務劃分為監督管理、監測預警、指揮救授、決策支持和政務管理5個業務城，深度融合大數據、人工智能等先進技術，面向各級應急管理部門、相關部委、企事業單位、社會公眾等提供開放共享的應用服務能力。

按照“統籌規劃、集約建設”原則，部本級建設與地方統一共用的突發事件接報、災害綜合監測預警、應急裝備救授力量管理、應急管理統計、即時通訊等業務系統。各級應急管理部門盡可能采用“省級統建，省、市、縣分級應用”的模式，并按照部本級業務部門業務要求及相關管理辦法和標準規范開展個性化的業務系統建設。應急管理綜合應用平臺中的應急決策、指揮調度、協同會商、態勢分析等核心業務系統統一部署于應急指揮信息網環境，應嚴格控制用戶范圍。監督管理、監測預警、政務管理等應用部署于電子政務外網環境，提供應急管理全系統用戶使用。

應急管理部建設全國統一的移動辦公平臺(APP),發布、集成和管理各級應急管理部門移動應用，各級應急管理部門不再重復建設移動應用平臺。

3.五大門戶。

面向應急管理各級各類用戶，提供指揮信息網門戶、電子政務外網門戶、電子政務內網門戶、應急信息網門戶、互聯網政府門戶共5類集成訪問入口。

部本級建設指揮信息網門戶、應急信息網門戶。各級應急管理部門分級建設電子政務外網門戶、電子政務內網門戶、互聯網政府門戶。

4.一個應用生態。

面向各級政府和應急管理部門、社會公眾等用戶、打造專業性和綜合性應用超市，提供業務系統發布上線、檢索下載、評價推薦等服務，形式應用推進開發的演進閉環。通過應用工場提供靈活、便捷的服務調用和二次開發工具，創新移動應用、智能應用、集成應用和“互聯網+”應用，形成應急管理眾創眾智的應用新生態。

(五)標準規范體系。

建設嚴謹全面的標準規范體系。堅持標準先行，遵循“系統性、繼承性、前瞻性”原則，制定服務于應急管理全過程管理、全生命周期的標準規范體系，主要包括總體、基礎設施、數據資源、應用支撐、業務應用、運行保障、信息化管理等10個方面47類標準，如圖10新示。

應急管理部負責應急管理信息化標準規范體系建設、宣貫和實施監督等工作。各級應急管理部門負責標準規范體系的推廣應用工作。根據本地實際情況需要，在滿足部標準規范要求的基礎上可延伸和拓展標準規范內容。

(六)運行保障體系。

1.安全保障。基于零信任理念。以數據安全和應用安全為核心，建設為“身份要認證、訪問有授權、數據可管控、攻擊可阻斷、行為可溯源、態勢能感知”可演源、態勢能感知” 的應急管理信息化安全保障體系。總體架構如圖11所示。

基于零信任理念的可信授權訪問控制體系。基于動態授權模型，以對人員、設備、應用和服務等統一身份管理為手段，實現基于數據內容的強訪問控制和細粒度授權，以及基于環境感知結果動態重啟身份認證并調整授權，做到事前強身份認證，事中動態化權限調整，事后行為審計的全程安全管控。以數據全生命周期保護為核心的縱深防御。以數據分類分級為基礎，采取數據源認證、接入控制、數據加密、訪問控制、數據脫敏、數據防泄漏等措施，全面覆蓋終端、通信與網絡、云平臺、數據、應用安全等領域，建立面向應用、服務和數據的精細化授權機制，確保數據資產全生命周期安全。以數據為中心的分區隔離和跨網數據交換。縮小網絡暴露面，同時收縮網絡出口，數據中心依據數據分類分級進行合理分區分域，采用網絡訪問控制、全程流量審計、接入鏈路冗余等技術，確保網絡邊界接入安全。根據數據敏感度、網絡可信度，采取單向導入、安全數據交換平合等措施實現跨網安全數據交換。以大數據為驅動的集中監測和智能運營。建設以大數據分析為驅動的安全數據采集、威脅情報分析、安全態勢感知、安全事件處置、安全策略優化、安全攻防演練的智能化安全運營機制，實現安全的閉環管理，使架構安全、被動防御和主動防御有機結合，持續提升安全體系的自我演進發展能力。應急管理部本級安全保障體系建設內容包括:統一的密碼管理系統、電子認證系統(CA)、身份管理系統、權限管理系統，提供多種方式、彈性可擴展的密碼服務和基于數字證書、環境因素和安全狀態感知因素，實現身份管理、身份認證、授權、動態訪問控制、安全審計等功能;統一的安全運營管理中心;統一的移動應用安全環境;部本級數據中心的云安全、數據安全、應用安全、移動安全、部本級數據中心網絡和指揮信息網骨干網安全以及部本級終端安全。省級應急管理部門根據實際需要擴展密碼管理系統、電子認證系統(RA)、身份管理系統、權限管理系統。同時終端安全狀態感知、身份認證、應用和數據的授權訪問控制、安全審計采用與部本級同樣的方案;按照部統一安全標準要求自行建設應用安全、數據安全、移動安全以及本省內的網絡安全和終端安全。

2.運維保障。運維保障方面，利用大數據分析、人工智能等技術手段，以標準化為基礎、平臺化為載體、自動化為手段、智能化為核心，構建應急管理部智能運維運營體系，實現立體化實時監控、全覆蓋資源管理、自動化主動運維、標準化流程服務、智能化輔助運營、多樣化可視交互。

主要建設內容包括智能運維運營體系，如要12所示、以運維智庫、智能運營和智慧交互為基線，將數據、算法和模型應用于自動化IT運維任務和流程中，實現從被動運維到主動運維的轉變。同時建立運維運營保障機制，重點完善組織結構和流程標準，提升應急運維保障能力。

按照“誰建設、誰負責”的原則，應急管理部信息化運維保障機構主要負責指揮通信網、衛星通信網、“1+3”數據中心、云計算平臺、部本級建設的業務系統運維管理和安全保障。同時，對部署于以上基礎設施的其它遷移業務系統定期開展安全監測、風險評估和預警分析、建立網絡與信息安全信息通報機制，定期開展實戰演練。各轉隸單位遷移的信息系統由原建設單位和部信息化運維保障機構聯合開展運維。直屬單位和地方應急管理部門根據實際情況，拓展應急管理部的有關要求和標準，負責對部署在應急管理云計策平臺的業務系統做好運維管理和安全保障工作。對部署在本地政務云的業務系統，按照電子政務部門要求，做好運維管理和安全保障。

(七)信息化工作機制

建設統一完備的信息化工作機制，推進形成應急管理信息化全國“一盤棋”工作格局。具體包括:

1.加強組織領導。

推進信息化“一把手”負責制，成立應急管理部科技和信息化工作領導小組，統籌推進應急管理信息化建快，指導全國應急管理科技和信息化工作。定期召開全國應急管理科技信息化工作會議，加強國家與地方間信息化工作的集中統一領導，確保信息化建設與應急管理事業改革發展一體推進。

2.明確職責分工。

充分發揮業務部門在信息化建設中的需求引領和應用建設的主體作用，信息化部門會同支撐單位做好基礎平臺建設與技術保障。充分發揮部在頂層設計、基礎設施、標準規范、政策資金等方面的統籌指導作用，明確部和地方的事權關系，加強與同級相關部門的協調溝通。

3.完善項目管理。

嚴格執行國家相關法律規章，強化應急管理信息化有關相關政策法規支持，建立健全信息化項目管理和專家咨詢制度。完善項目建設組織機構，合理制定項目實施計劃，加強風險評估和管控，確保全過程受控，嚴把工程質量。強化第三方測評、檢驗和評估在項目檢查、驗收中的作用。

4.注重績效評估。

大力推進應用，擴大應用群體，激發規模效應。建立應急管理信息化工作考核評估體系，納入各地區、各部門、各單位綜合評價和績效考核范疇。建立常態化評估機制和重大事件通報制度，加強信息化工作檢查和督導。將考評結果作為工作改進完善的重要依據，總結經驗，形成閉環。

5.管控廉政風險。

加強與紀檢監察部門的配合協作，規范政府采購招投標部門和職責，嚴格財經紀律。加強政策法規宣傳與風險提示，強化項目審批和管理各環節的記錄、巡查、評估和管控。完善公眾參與和社會監督機制，依法依規向社會公開。

(八)科技力量匯聚機制。

1.加強技術力量整合。

推進部屬技術支撐保障力量、教學科研力量整合，加強與相關領域國內外知名高校、科研院所及信息技術領軍企業的長期穩定合作，彌補自身技術力量不足。

2.加強先進技術融合。

促進云計算、大數據、物聯網、人工智能、移動互聯等新一代信息技術與應急管理深度融合集成，開展新技術應用示范工程，推進軍民融合。

3.加強專業人才培育。

始終把提高全員應用能力水平擺在首要位置，不斷提高領導干部運用數據分析問題、解決問題的能力，加強全員信息化素質培訓教育，建設復合型、創新型核心人才隊伍。

4.加強關鍵技術攻關。

充分與應急管理科技發展相結合，組織人工智能、大數據前沿技術研究，組織實施重大專項與重點研發計劃。營造創新氛圍，支持科技成果的應用轉化。

5.加強產業生態構建。

吸引社會力量參與應急管理信息化建設，探索建立康政風險可控的內外合作機制，培育一批合作意愿強烈、技術實力雄厚的領軍企業。

五、實施路徑

應急管理信息化發展戰略按“三步走”路徑實施，通過推進重大工程項目建設，提升應急管理信息化水平。

(一)第一階段。

至2019年12月，著力“夯實基礎，開發應用，上下對接”

部本級:完成應急管理信息化頂層設計:建成指揮信息網骨干網，實現轉隸部門網絡切割和業務遷移;初步完成衛星通信網整合集成，提供天通、窄帶和高通量業務;推進部本級集群通信系統建設工作;建成北京主數據中心(一期)、云計算平臺，完成信息資源規劃及轉隸單位數據資源整合;初步建成全國應急管理大數據應用平臺，開展現有業務系統遷移上云，開通移動辦公平臺APP; 建成指揮救授、監測預警、監督管理等業務域中的急用業務系統，日常辦公系統和政務外網門戶上線運行;發布第一批應急管理信息化標準規范。

地方應急管理部門:完成地方應急管理信息化規劃，與本規劃框架無縫對接;大力推動感知網絡建設；各轉隸單位網絡互聯互通，完成省內指揮信息網建設，并與應急管理都骨干網聯通;啟動各省衛星通信網及無線通信網建設，批量配備終端逐步推廣應用，實現與部級系統對接；建設應急管理綜合應用平臺，整合各已建應用系統，與全國應急管理大數據應用平臺對接。

(二)第二階段。

至2020年12月，重在“強化覆蓋，深化應用，專項突破”。應急管理信息化體系基本形成，達到國內領先水平。

部本級:建設貴陽備份數據中心和上海冷數據存儲中心;繼續實施數據治理工程，完善全國應急管理大數據應用平臺功能，形成全國應急管理“一張圖”;持續發布信息化標準規范;完善業務系統，系統集成和移動化部署程度更高，應用模式更加豐富。

地方應急管理部門:感如網絡覆益重點風險領域;按統一標準建設衛星通信網，完善天通、窄帶和高通量業務;繼續加強省-市-縣三級無線通信網建設應用:完成省級數據資源匯聚與治理;應急管理業務應用新生態基本形成。

(三)第三階段。

至2022年12月，持續“提質增放，技術升級，自我進化”完成本規劃框架和各地規劃確定的目標任務，實現“智慧應急”，全面支撐應急管理能力現代化。

部本級:應急管理通信網絡高度集成，實現全國系統聯通，數據中心布局、數據治理體系、標準規范基本完善；指揮救援、監測預警等業務系統基本實現智能化。

地方應急管理部門:感知網絡全域覆蓋、有線、無線、衛星通信網實現廣域覆蓋、隨遇接入，數據統一接入到應急管理大數據平臺，應急管理業務全面實現信息化。

來源：安全科學與應急管理研究